A) La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 4ª, de 11 de mayo de 2021, nº 654/2021, rec. 5949/2019, establece que, en el caso de que no exista denuncia previa en la Inspección de Trabajo, estando instruyéndose un procedimiento penal por los mismos hechos, se puede tramitar y resolver un expediente de liquidación de cuotas en virtud de lo estipulado en el artículo 307.4 del Código penal y dado el rango de ley orgánica de la norma y salvo que el Juez, con carácter excepcional, acuerde la suspensión cuando se puedan ocasionar daños irreparables o de muy difícil reparación.
B) OBJETO DE LA LITIS: Determinar si, en el caso de que no exista denuncia previa en la Inspección de Trabajo, estando instruyéndose un procedimiento penal por los mismos hechos, se puede tramitar y resolver un expediente de liquidación de cuotas de la Seguridad Social; o si, por el contrario, dicho expediente debe tramitarse y resolverse, en su caso, una vez sea firme la sentencia penal.
C) NORMAS LEGALES:
1º) En primer lugar, reseñemos el contenido de los preceptos legales y reglamentarios en que se ha basado la sentencia recurrida y cuya infracción denuncia la parte recurrente.
El art. 20 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, tiene por rúbrica "Normas generales, origen de las actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y condición de interesado".
En su primer apartado hace referencia al objeto de las actuaciones inspectoras, por remisión al art. 12 de la misma Ley que, en lo que ahora interesa, se extiende a la vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias y del contenido de los acuerdos y convenios colectivos, entre otros ámbitos del sistema de la Seguridad Social, concretamente mediante la Inspección sobre:
"[...]1.º Normas en materia de campo de aplicación, inscripción, afiliación, altas y bajas de trabajadores, cotización y recaudación de cuotas del Sistema de la Seguridad Social.
4.º El ejercicio de la inspección de la Seguridad Social por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, de conformidad con lo establecido en el artículo 5.2.d) del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio.
5.º La realización de otras funciones de inspección en materia de Seguridad Social, en los términos establecidos en su normativa reguladora".
En el apartado 5 y 6 del art. 20, se hace alusión, de manera ciertamente desordenada, al tratamiento de las denominadas "denuncias" como una de las formas de actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, y así, en el apartado 5, después de señalar que "[...] [no se tramitarán las denuncias anónimas ni las que tengan defectos o insuficiencias de identificación que no hayan sido subsanadas en el plazo establecido para ello, sin perjuicio de lo señalado en el apartado 3"; añade, en el párrafo siguiente, que "[...] Tampoco se dará curso a aquellas cuyo objeto coincida con asuntos de los que esté conociendo un órgano jurisdiccional cuyo pronunciamiento pueda condicionar el resultado de la actuación inspectora, ni las que manifiestamente carezcan de fundamento [...]".
Y en el siguiente apartado, el 6, se establece el régimen de aquellos asuntos que concurran con los que estén siendo objeto de un procedimiento judicial. Dice el art. 20.6:
"6. No obstante lo establecido en el apartado anterior, en el supuesto de asuntos coincidentes con cuestiones que con carácter previo o incidental esté conociendo un órgano jurisdiccional y que pudieran dar lugar a la exigencia de pago de cuotas de la Seguridad Social, se iniciará actuación inspectora, en todos los supuestos a que se refiere el apartado 3. El inicio de actuaciones, con conocimiento formal del empresario, interrumpirá el plazo de prescripción previsto en el artículo 21 del texto refundido de la Ley General de Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio.Una vez que sea firme la sentencia y sea esta comunicada a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, se iniciará la tramitación del expediente liquidatario y, en su caso, sancionador, o bien se archivarán las actuaciones".
En definitiva, el criterio que establece esta norma legal es el de la suspensión del procedimiento, una vez iniciado el mismo y dando conocimiento formal al interesado, a efectos de interrumpir el plazo de prescripción, tras lo cual quedaría suspendido el procedimiento administrativo hasta que, una vez recaiga resolución judicial firme en la jurisdicción, se "[...] iniciará la tramitación del expediente liquidatario y, en su caso, sancionador, o bien se archivarán las actuaciones". Este mismo criterio de suspensión en caso de concurrencia entre actuaciones sancionadoras y un procedimiento jurisdiccional por eventual responsabilidad por un ilícito penal por los mismos hechos, se incorpora en el art. 5 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatarios de cuotas de la Seguridad Social.
2º) Ahora bien, el art. 36 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, respecto a los procedimientos de liquidación, establece un criterio distinto, la prosecución del procedimiento de liquidación incluso cuando concurra con un procedimiento penal, y tras remitirse al citado art. 5 respecto a la comunicación de los hechos a la autoridad judicial competente, para que se pueda producir la actuación preferente de la jurisdicción penal, previene que "[...] [tal comunicación no suspenderá la tramitación y finalización de los expedientes liquidatarios o de exigencia de devolución de cantidades indebidamente percibidas en el ámbito de los sistemas públicos de protección social, ni a las eventuales actuaciones administrativas posteriores para su exacción".
El principio que rige con carácter general la relación entre la actuación de la Administración, en el caso de situaciones o hechos que estén vinculados a los investigados en la jurisdicción penal, es el de la subordinación de la Administración al resultado de lo que determine la jurisdicción penal, dado que los hechos establecidos en el procedimiento penal no pueden ser desconocidos en otros tipos de actuaciones jurisdiccionales, lo que es extensible a la Administración en el ejercicio de sus potestades. Este principio es el que rige sin excepción en la relación entre las distintas jurisdicciones, y así lo consagra el art. 10.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el art. 4.1 de la LJCA y el art. 40 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, entre otras normas.
Por consiguiente, es obvio que si, en el caso concreto de las actuaciones sometidas al Derecho Administrativo, los órganos jurisdiccionales que están llamados a decir la última palabra en punto a la legalidad de los actos administrativos (art. 106 de la CE) tienen que sujetarse a la regla inexorable de la prejudicialidad penal, no hay ninguna razón para que la Administración, al ejercer las diferentes potestades administrativas mediante el privilegio de autotutela administrativa, no deba someterse al mismo principio. Cuestión distinta es que este principio deba llevar inexorablemente la regla de la suspensión de las actuaciones administrativas o también quede debidamente satisfecho mediante un ajuste posterior de la decisión administrativa vinculada con actuaciones jurisdiccionales penales. Este último es el sistema por el que opta el art. 307 del Código Penal, que hay que incorporar al conjunto de normas sujetas a interpretación para la resolución de la cuestión de interés casacional, como previenen los arts. 90.4 y 93.1 de la LJCA, dado que esta Sala debe aplicar todas aquellas normas que resulten pertinentes para el esclarecimiento de la cuestión de interés casacional.
3º) Pues bien, la cuestión suscitada está contemplada con precisión en el apartado 4 del art. 307 del Código Penal, que establece la regla general de la compatibilidad entre el procedimiento penal y el procedimiento administrativo de liquidación en aquellos casos en los que, como aquí ocurre, la eventual concurrencia con un procedimiento penal trae causa de la imputación de delito contra la Seguridad Social, solución análoga a la prevista para el delito fiscal en el art. 305.5 del Código Penal.
El artículo art. 307.4 del Código Penal, en la redacción ya vigente al tiempo de los hechos (2015), según la reforma introducida en el artículo único.5 de la Ley Orgánica 7/2012, de 27 de diciembre, dice así:
"4. La existencia de un procedimiento penal por delito contra la Seguridad Social no paralizará el procedimiento administrativo para la liquidación y cobro de la deuda contraída con la Seguridad Social, salvo que el Juez lo acuerde previa prestación de garantía. En el caso de que no se pudiese prestar garantía en todo o en parte, el Juez, con carácter excepcional, podrá acordar la suspensión con dispensa total o parcial de las garantías, en el caso de que apreciara que la ejecución pudiera ocasionar daños irreparables o de muy difícil reparación. La liquidación administrativa se ajustará finalmente a lo que se decida en el proceso penal [...]".
El mandato del art. 307.4 del Código penal es de aplicación preferente, dado el rango de ley orgánica de la norma, sin que, por otra parte, la recurrente haya alegado que se hubiera ordenado la suspensión del procedimiento liquidatario por el órgano jurisdiccional penal competente.
D) LA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL Y RESOLUCIÓN DE LAS PRETENSIONES.
El Tribunal Supremo declara como doctrina jurisprudencial que la tramitación de un procedimiento judicial penal sobre hechos constitutivos de delito contra la Seguridad Social que al tiempo puedan ser determinantes de una actuación liquidatoria de cuotas de la Seguridad Social, la Administración podrá iniciar, tramitar y concluir las actuaciones de liquidación, sin perjuicio de la tramitación del procedimiento penal que verse sobre los mismos hechos, salvo que el Juez penal acuerde la suspensión del procedimiento administrativo con garantía suficiente, y excepcionalmente con dispensa total o parcial de la misma, en los términos del art. 307.4 del Código Penal.
Una vez finalizado el procedimiento judicial penal, la liquidación administrativa se deberá ajustar a lo decidido en la resolución judicial firme.
La sentencia recurrida, si bien por otras razones distintas a las expuestas, resuelve adecuadamente la cuestión suscitada al declarar que las actuaciones administrativas de liquidación pudieron continuar, ante la ausencia de orden de suspensión por la jurisdicción penal.
