Siempre se ha dicho que la fiscalidad del ahorro es el caballo de batalla de cuantas reformas fiscales han afectado al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF). La reforma impulsada por el actual Gobierno no iba a ser menos.
El IRPF existe en España desde el año 1978 y en sus 36 años de vida han sido cuatro las leyes que lo han regulado, cada una de ellas aprobada por gobiernos de diferente signo político y cada una de ellas con un planteamiento diferente para la fiscalidad del ahorro.
La primera de ellas, la Ley 44/1978, aprobada por el Gobierno dirigido por Adolfo Suárez y siendo ministro de Hacienda Francisco Fernández Ordóñez, supuso el pistoletazo de salida de este impuesto en nuestra entonces joven democracia, e introdujo conceptos nuevos que han perdurado hasta hoy tales como la obligación de autoliquidación por el contribuyente, la obligación de retención a cuenta o el suministro de información fiscal. Introdujo la primera distorsión en el tratamiento fiscal de las rentas del ahorro al someter la mayoría de los rendimientos del capital mobiliario a la obligación de retención a cuenta -con el subsiguiente suministro de información fiscal-, mientras que los incrementos y disminuciones de patrimonio no quedaban sujetos ni a retención ni a suministro de información al fisco. Esta diferencia de trato fue el germen de algunos productos de ahorro que se utilizaban para introducir dinero en el sistema financiero y cuyas rentas “escapaban” de información al fisco, productos que dieron lugar a alta litigiosidad con la Administración tributaria y que se hubo de dilucidar ante los tribunales. Las llamadas “primas únicas” y las “cesiones de crédito” son claros ejemplos de ello.
La Ley 18/1991, impulsada por el Gobierno de Felipe González con Carlos Solchaga al mando de la cartera de Hacienda, lejos de corregir esta distorsión, la mantuvo e incluso la agudizó al hacer tributar de forma diferente la parte irregular de los incrementos de patrimonio (la parte generada en más de un año) y por establecer los archiconocidos “coeficientes de abatimiento” como medida de fomento del ahorro a largo plazo para las inversiones generadoras de incrementos de patrimonio. Si a lo anterior se añade una amnistía fiscal a través de instrumentos de deuda pública y un deficiente sistema de corrección de la doble imposición de dividendos, puede decirse que la falta de neutralidad en el tratamiento fiscal del ahorro era ya una realidad incipiente.El Gobierno de José María Aznar, siendo ministro de Economía y Hacienda Rodrigo Rato, alejó definitivamente el tratamiento fiscal del ahorro de los estándares que exige la neutralidad. La Ley 40/1998 consiguió que entonces más que nunca la fiscalidad condicionase la libre elección de los ahorradores entre uno u otro producto financiero, con la consiguiente distorsión en el funcionamiento de los mercados financieros. La tributación de las ganancias patrimoniales generadas en más de un año a un tipo fijo del 15%, la aplicación de reducciones porcentuales del 40% y 75% a los productos generadores de rendimientos del capital mobiliario (depósitos, renta fija y seguros de vida), la instauración en 2003 del régimen de diferimiento por traspasos en la tributación de las instituciones de inversión colectiva o la generosa desgravación para las inversiones en planes de pensiones y resto de sistemas de previsión social debido a la elevada preocupación por la sostenibilidad del sistema público de pensiones, fueron medidas que configuraron un complejo tratamiento fiscal del ahorro, muy alejado de los objetivos de neutralidad fiscal y sencillez.
La vigente Ley 35/2006, impulsada por el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero y su ministro de Hacienda, Pedro Solbes, trató de poner fin a la falta de neutralidad en la fiscalidad del ahorro instaurando en nuestro sistema el modelo dual imperante en los países escandinavos y rompiendo lo que hasta entonces era sagrado en el impuesto: la progresividad. El nuevo sistema, que es el imperante actualmente, distinguió dos bases imponibles, una para las rentas del esfuerzo personal, que quedaban sometidas a tributación con progresividad, y otra para las rentas del ahorro, inicialmente sometidas a un tipo fijo de gravamen del 18% que posteriormente se incrementó en 2011 a un tipo entre el 19% y el 21% debido a la crisis económica. Con ello se dejó de fomentar fiscalmente el ahorro a largo plazo, saliendo beneficiado el ahorrador especulativo que veía cómo las rentas financieras cortoplacistas quedaban sometidas a tributación sin progresividad. El incentivo fiscal al ahorro a largo plazo quedó relegado a los instrumentos de previsión social individual y a nuevos instrumentos de fomento del ahorro a largo plazo destinados al cobro de rentas vitalicias (PIAS, entre otros). Pese a ello, algunas distorsiones seguían existiendo: la eliminación de la posibilidad de corregir la doble imposición interna de dividendos, aunque fuese compensada por la exención de 1.500 euros, las limitaciones a la compensación de rentas de distinto signo debido a la estanqueidad entre rendimientos del capital mobiliario y ganancias y pérdidas patrimoniales en la base del ahorro, o la tributación con progresividad de las rentas financieras procedentes de los planes de pensiones son claros ejemplos. Y además, la sencillez del impuesto quedó muy perjudicada por los innumerables regímenes transitorios y de compensaciones fiscales derivados de las medidas adoptadas.
Los objetivos con los que nació la vigente Ley 35/2006 están actualmente notablemente distorsionados por culpa de la feroz crisis económica de los últimos cinco años y por los compromisos asumidos con la Unión Europea para controlar el déficit de nuestra economía. Las necesidades de recaudación que tales compromisos exigen ha permitido que la falta de neutralidad en el tratamiento fiscal del ahorro se haya vuelto a instaurar en el impuesto. La tributación con progresividad de las ganancias de patrimonio a corto plazo, la estanqueidad entre los rendimientos del capital mobiliario y las ganancias y pérdidas patrimoniales en la base imponible del ahorro, así como la reintroducción –coyuntural- de progresividad en las rentas del ahorro, son grietas por las que el sistema neutral del gravamen sobre el ahorro ha empezado de nuevo a hacer aguas.
El contexto que se acaba de describir es sobre el que se proyecta la actual reforma del impuesto, impulsada por el gobierno de Mariano Rajoy y su ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, y enmarcada en la más amplia reforma del sistema tributario. Con ésta ya serán cinco las modificaciones estructurales del impuesto, y de nuevo la fiscalidad del ahorro vuelve a ser uno de los ejes de actuación.
Hasta este punto hemos expuesto cómo ha ido evolucionando a lo largo de los años el tratamiento fiscal de las rentas del ahorro en el IRPF y cuál es la situación actual y el contexto en que la misma se desenvuelve. Dicho contexto, marcado por la crisis económica y los compromisos asumidos por el Estado español ante la Comisión europea tendentes a la reducción del déficit de la economía, es sobre el que se proyecta la actual reforma del impuesto, impulsada por el gobierno de Mariano Rajoy y su ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, y enmarcada en la más amplia reforma del sistema tributario. Con ésta ya serán cinco las modificaciones estructurales del impuesto, y de nuevo la fiscalidad del ahorro vuelve a ser uno de los ejes de actuación.
El proyecto de ley a través del que se efectuaría la reforma, actualmente en tramitación parlamentaria, aboga por una significativa reducción de los tipos de gravamen en comparación con los actualmente aplicables, no sólo respecto de las rentas del esfuerzo personal sino también respecto de las rentas del ahorro.
Dejando al margen el comentario que puedan merecer las medidas incorporadas en el proyecto sobre la tributación de las rentas del esfuerzo personal y de naturaleza inmobiliaria, las medidas propuestas que afectan a la fiscalidad del ahorro y la inversión merecen varios comentarios y reflexiones.
En primer lugar, debe señalarse que la carga fiscal que actualmente soportan las rentas del ahorro es objeto de minoración. Los actuales tipos del 21%, 25% y 27% (marginal previsto para rentas del ahorro superiores a 24.000) se verá reducido progresivamente hasta llegar en 2016 a un tipo progresivo con tres tramos, siendo los tipos para cada tramo los del 19%, 21% y 23%, y quedando el tipo marginal para las rentas del ahorro superiores a 50.000 euros. Esta reducción de tipos es, en sí mismo, positiva, si se compara con los tipos actuales. Sin embargo, la reducción puede quedarse corta si se compara los nuevos tipos con el tipo fijo del 18% con que nació la Ley 35/2006 o con el tipo aplicable en 2012 (19%-21%). Parece que el modelo dual puro que se instauró en el año 2006 ya no volverá y que la progresividad vuelve a la tributación del ahorro para quedarse definitivamente.
Sin perjuicio de la opinión que pueda merecer la minoración de los tipos de gravamen, puede afirmarse, en segundo lugar, que la tributación del ahorro experimenta una mejora en términos de neutralidad, gracias a la re-inclusión de las plusvalías cortoplacistas en la base imponible del ahorro y la posibilidad de compensar las rentas financieras de diferente signo y calificación en la base imponible del ahorro (rendimientos del capital mobiliario y alteraciones patrimoniales). Con ello se consigue que la opción por la inversión entre uno u otro producto financiero no esté condicionada por la fiscalidad aplicable ni por distorsiones asociadas al plazo de la inversión o la calificación fiscal de la renta. Ello garantiza que nuestros mercados financieros sean más competitivos y, sobre todo, funcionen con mayor libertad y sin distorsiones de tipo fiscal.
Aunque sigue inexplicablemente sin corregirse la inflación en las rentas del ahorro, es de destacar, en tercer lugar, el esfuerzo del legislador por regular incentivos fiscales al ahorro a largo plazo. Ejemplo de ello son los nuevos Planes Individuales de Ahorro a Largo Plazo y la aproximación entre éstos y los Planes Individuales de Ahorro Sistemático (PIAS), así como el mantenimiento del diferimiento tributario por traspasos en la inversión colectiva. El inversor que desee ahorrar a largo plazo podrá suscribir en plano de igualdad contratos bancarios de depósito, seguros de vida o inversiones en instituciones de inversión colectiva sin que la calificación fiscal de la renta o su régimen fiscal condicione su libre elección.
En cuarto lugar, la fiscalidad de las inversiones en bolsa experimenta algunos cambios relevantes que merecen comentario aparte.
Se elimina la exención de 1.500 euros anuales para los dividendos, lo cual se hace sin una justificación convincente. No debe olvidarse que la exención se estableció en 2006 como compensación por la eliminación de la doble imposición interna de dividendos, de modo que la imposibilidad de aplicar esta exención a partir del 2015 hará menos atractiva la inversión en portfolios de valores con buen dividendo anual.
Asimismo, se ha decidido eliminar el diferimiento fiscal que hasta ahora correspondía a la venta de derechos de suscripción preferente, dado que el importe obtenido en la venta de derechos pasará a tributar como ganancia patrimonial en el período en que tenga lugar la transmisión de los derechos -y además con sometimiento a la obligación de retención a cuenta- en lugar de minorar el coste de la cartera. Tras esta medida está sin duda la corrección de una regla que, dicho sea de paso, era mal aplicada por los contribuyentes y escasamente controlada por la administración tributaria. Con el cambio proyectado se mejorará la recaudación y el control de esta tipología de rentas, de eso no hay duda, pero se producirá un claro perjuicio a las modernas fórmulas de retribución del accionista mediante ampliaciones de capital con cargo a beneficios no distribuidos (scrip dividends) que en estos años de crisis permite a algunas compañías sometidas a supervisión prudencial mantener su política de dividendos sin perjudicar sus fondos propios.
En quinto lugar, debe valorarse positivamente el esfuerzo por mantener la competitividad de nuestro sistema de previsión social complementaria mediante la conservación de los incentivos fiscales a los planes de pensiones pese a las fuertes presiones recibidas del Fondo Monetario Internacional y la Comisión Europea, que abogaban por su supresión. Sin embargo, no acaba de entenderse la incongruencia entre fomentar el ahorro previsional a largo plazo con la creación de un nuevo supuesto de liquidez en los planes de pensiones y resto de sistemas de previsión social una vez transcurridos 10 años, especialmente si se tiene en cuenta la preocupación de los poderes públicos por la sostenibilidad del sistema público de pensiones y las recomendaciones del Pacto de Toledo. Además, la creación de este nuevo supuesto de liquidez en planes de pensiones y demás instrumentos de previsión social abre una peligrosa puerta a la desnaturalización de estos instrumentos jurídicos como verdaderos sistemas de previsión social, quedando más próximos a los instrumentos de ahorro puro, lo que trae a colación la reflexión de si sería conveniente -por aquello de la neutralidad fiscal entre las diferentes fórmulas de ahorro- hacer tributar como renta del ahorro la rentabilidad financiera que se encuentre implícita en la cantidad que sea objeto de rescate en un plan de pensiones en el que ya hayan transcurrido diez años.
En último término, merece la pena comentar alguna de las medidas proyectadas para reforzar la lucha contra el fraude tributario. Me refiero a las modificaciones en el régimen especial de transparencia fiscal internacional y el nuevo exit tax. Los cambios en el régimen de transparencia fiscal internacional puede en algunos casos llevar a gravar exageradamente estructuras económicas de ahorro e inversión reales, que no responden a montajes puramente artificiales, impidiendo así la libre circulación del capital fuera de nuestras fronteras. En cuanto al nuevo exit tax, pensado sin duda para frenar determinados traslados de residencia que persigan una exclusiva finalidad tributaria, es posible que acabe perjudicando a multitud de contribuyentes cuya movilidad transnacional, en nada se deba a motivos fiscales. Ambas medidas, en el borde de la legalidad a la luz del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, pueden erigirse en una gran traba a la movilidad de las personas y el capital.
Autor: José Manuel Ortiz de Juan
