Por la presente tenemos el agrado de remitirles un resumen de la reforma de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas(en adelante, “LPAC”), que entró en vigor, con carácter general y con los matices que luego se dirán, el pasado 2 de octubre de 2016, y que introduce importantes novedades en relación con la interacción entre la Administración y los administrados, regulando de una forma unitaria, completa y sistemática las relaciones denominadas “ad extra” de las Administraciones Públicas y los derechos y garantías que corresponden a los ciudadanos respecto de la actividad administrativa.
FUNDAMENTOS DE LA REFORMA
La aprobación de la nueva LPAC se erige como uno de los dos pilares fundamentales de la reforma del ordenamiento jurídico administrativo, sobre el que se asienta la totalidad del derecho administrativo español, juntamente con la aprobación de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, que se centra sobre todo en las relaciones denominadas “ad intra” entre las propias Administraciones Públicas, si bien por este motivo, dicha ley no será objeto de análisis en la presente nota.
En este sentido, la aprobación de ambas leyes, y en particular la LPAC, busca una regulación más completa y clara de los derechos y garantías mínimas que deben observar todas y cada una de las actuaciones que lleven a cabo las administraciones públicas, así como mejorar la eficiencia, transparencia y agilidad en la actuación administrativa, sobre todo, aunque no solamente por este motivo, debido a la dispersión normativa en la materia e incoherencias generadas tanto por las sucesivas reformas parciales llevadas a cabo desde la aprobación de la anterior Ley 30/1992, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, como por la aprobación de otras normativas que inciden en la materia,lo cualha ido generando cierto grado de inseguridad jurídica en detrimento de los intereses de la ciudadanía.
Con este objetivo, se establece en una sola ley, por un lado, una mejora sustancial en la interacción con las administraciones públicas (reforzando las comunicaciones electrónicas con la Administración), y por otro lado, las bases con arreglo a las cuales se ha de desenvolver la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las administraciones públicas como corolario de dicha seguridad jurídica.
La LPAC incluye expresamente en su objeto la regulación de los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo (que debe ser común a todas las administraciones públicas salvo regulación específica), así como los principios en que debe ajustarse la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa de la Administración, entendiendo como tal a todos los sujetos comprendidos en el concepto de Sector Público (salvo las Corporaciones de Derecho Público).
NOVEDADES MÁS DESTACADAS EN RELACIÓN CON LA LEY 30/1992.
- Ámbito subjetivo de la norma y capacidad de obrar
La novedad más destacada en este aspecto es la extensión de la capacidad de obrar a los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica, así como a los patrimonios autónomos o independientes (i.e. herencia yacente).
- Representación
Se incluyen nuevos medios para acreditar la representación de otras personas ya sean físicas o jurídicas, como son el apoderamiento apud acta, ya sea presencial o electrónico, o la acreditación de la inscripción del representante en el Registro electrónico de apoderamientos; la LPAC obliga a la creación de dicho Registro, si bien la entrada en vigor de dicha medida se pospone al 2 de octubre de 2018, junto con la creación o mejora de las plataformas electrónicas, en general, para interactuar con la Administración.
Así, se aclara que la identificación entendida en términos generales siempre será necesaria para actuar frente a las administraciones públicas, mientras que la firma electrónica solamente se precisará cuando deba acreditarse el consentimiento o la voluntad del interesado.
- Del uso de medios electrónicos
Como decíamos, uno de los ejes fundamentales de la reforma de la LPAC es el impulso de la utilización de medios electrónicos para relacionarse con la Administración (i.e. la creación de un registro electrónico general y un archivo electrónico único). En concreto, la LPAC establece que las personas físicas podrán elegir si se relacionan con la Administración de forma física o electrónica, a su conveniencia, salvo aquellas que por razón de su capacidad económica, dedicación profesional, etc. quede acreditado que disponen de los medios electrónicos necesarios, o aquellas personas que ejerzan una actividad profesional que requiera de una colegiación obligatoria, para actos relacionados con dicha actividad.
En cambio, las personas jurídicas, así como las entidades sin personalidad jurídica con capacidad de obrar ante la Administración, deberán, en todo caso, relacionarse por medios electrónicos, pudiendo otorgar poderes electrónicamente para que sus representantes realicen los trámites oportunos, los cuales quedarán incluidos en el registro electrónico de apoderamientos a que hacíamos referencia anteriormente.
Asimismo, se establece por primera vez la preferencia por el uso de medios electrónicos para las notificaciones, siempre y cuando no se trate de administrados que necesariamente deban relacionarse por medios electrónicos conforme a lo establecido anteriormente, por ejemplo, notificando al interesado mediante un mensaje SMS en su teléfono móvil que tiene una notificación.
La LPAC prevé que los interesados podrán identificarse electrónicamente con las Administraciones Públicas a través de cualquier sistema que cuente con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad. En particular, se admiten los sistemas de identificación basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores de servicios de certificación de confianza para la Administración, los sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico también expedidos por prestadores de servicios de certificación de confianza para la Administración y, por último, los sistemas de clave concertada, que se facilitan al momento en que el ciudadano realice su trámite.
Por otro lado, los sistemas de firma electrónica aceptados por la Administración serán los mismos que los previstos para la identificación electrónica, salvo el de clave concertada.
Finalmente, las Administraciones Públicas sólo requerirán el uso obligatorio de la firma electrónica para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos.
- De la actuación administrativa
En el marco de la tramitación del procedimiento administrativo, los documentos aportados por los interesados podrán presentarse tanto en formato físico, en su caso, o en el registro electrónico al que hacíamos referencia anteriormente, en cuyo caso deberán poder presentarse las 24 horas del día los 365 días del año.
Asimismo, se regula el régimen de validez y eficacia de las copias, aclarándose qué se entiende por copia auténtica, estableciendo que tendrán la consideración de copia auténtica de un documento público administrativo o privado las realizadas, cualquiera que sea su soporte, por los órganos competentes de las Administraciones Públicas en las que quede garantizada la identidad del órgano que ha realizado la copia y su contenido.
Finalmente, como novedad en relación con la aportación de documentación a la Administración, señalar que la LPAC establece que si en el marco de un procedimiento administrativo un documento ya ha sido aportado por el interesado, o bien ha sido elaborado por la propia Administración, el interesado no deberá aportarlo de nuevo en ningún caso.
- De los términos y los plazos.
Otra de las más importantes novedades con la aprobación de la LPAC versa sobre el cómputo de los plazos en el seno del procedimiento administrativo. En este sentido, se introduce el cómputo de plazos por horas, considerándose hábiles todas las horas de un día hábil. Asimismo, la LPAC declara los sábados como días inhábiles, lo cual hasta la fecha solamente aplicaba en el orden jurisdiccional.
En cuanto a la suspensión del cómputo de los plazos, la LPAC prevé como causas de suspensión, aparte de las que ya venían reguladas en la anterior ley, (i) la existencia de un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión Europea que pueda condicionar directamente el contenido de la resolución que deba dictarse y (ii) la necesidad de obtención de un previo pronunciamiento de algún órgano jurisdiccional.
Asimismo, se establecen supuestos preceptivos de suspensión del transcurso del plazo máximo legal entre los que cabe destacar la recusación en cualquier momento de la tramitación de un procedimiento, desde que se plantea hasta que se resuelve por el superior jerárquico del recusado.
- De la unificación de los procesos en un solo procedimiento común y de la tramitación simplificada
La LPAC ha unificado en un solo procedimiento común todos los procedimientos especiales que hasta ahora se venían regulandoen la anterior legislación. De esta manera, con total independencia del fondo de la cuestión, los administrados podrán saber de antemano todos los trámites y tiempos relativos al procedimiento administrativo en el que se encuentren incursos. En consecuencia, los anteriores procedimientos especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial (entre otros) que la anterior ley regulaba en títulos separados, ahora se han integrado como especialidades del procedimiento administrativo común. Este planteamiento responde a uno de los objetivos que persigue esta Ley, la simplificación de los procedimientos administrativos y su integración como especialidades en el procedimiento administrativo común, contribuyendo así a aumentar la seguridad jurídica.
Por otro lado, la LPAC ha incorporado la tramitación simplificada del procedimiento administrativo común por razones de interés público o falta de complejidad, el cual puede ser acordado de oficio o a petición del interesado, si bien en cualquier momento del procedimiento puede acordarse su continuación por el cauce ordinario.
Cuando la Administración acuerde de oficio la tramitación simplificada del procedimiento, lo notificará a las partes interesadas; si alguna de ellas se opone a dicha tramitación, la Administración acordará su tramitación por el cauce ordinario, salvo para los procedimientos sancionadores, como más adelante se dirá.
En caso de que se solicite la tramitación simplificada por alguno de los interesados, la Administración podrá negarse a su incoación cuando estime que no concurren los requisitos para ello, ante lo cual no cabrá la interposición de recurso. En caso de que la Administración no resuelva sobre dicha solicitud en el plazo de 5 días, se considerará como silencio negativo, por lo que la parte interesada deberá entender desestimada su solicitud.
En caso de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, si una vez iniciado el procedimiento,el órgano competente para su tramitación considera inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, podrá acordar de oficio la suspensión del procedimiento general y la iniciación del procedimiento simplificado.
En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora, se podrá adoptar la tramitación simplificada del procedimiento cuando el órgano competente para iniciar el procedimiento considere queexisten elementos suficientes para calificar la infracción como leve. En estos casos, ninguno de los interesados podrá oponerse a su tramitación por este cauce.
Finalmente, salvo que reste menos para su resolución por la vía ordinaria, la tramitación simplificada deberá permitir la resolución del procedimiento en treinta días(hasta ahora se hablaba de la mitad del plazo para el procedimiento ordinario, lo cual llevaba a veces a confusión en cuanto a su cómputo) a contar desde el siguiente en que se notificare al interesado la tramitación del procedimiento por el cauce simplificado. Únicamente constarán los siguientes trámites: (i) inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado, (ii) subsanación de la solicitud, en su caso, (iii) alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de cinco días, (iv) trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya ser desfavorable para el interesado, (v) informe del servicio jurídico, en caso de que sea preceptivo de acuerdo con la normativa aplicable, (vi) informe del Consejo General del Poder Judicial, en caso de que sea preceptivo de acuerdo con la norma aplicable, (vii) dictamen del Consejo de Estado u órgano equivalente en las comunidades autónomas cuando sea preceptivo, en cuyo caso se paralizará el procedimiento hasta la emisión del dictamen y (viii) resolución del procedimiento. En caso de que se deba realizar algún trámite adicional a los anteriores, el órgano competente deberá acordar su tramitación ordinaria.
- Del silencio administrativo
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, se mantiene la regla general (con ciertas excepciones establecidas en la propia LPAC u otras normas con rango de ley) del silencio positivo, en virtud del cual el interesado puede entender como estimada su solicitud y tiene un efecto finalizador del procedimiento.
No obstante, se establece que en el plazo de 15 días desde que debió resolverse el procedimiento sin resolución expresa por parte de la Administración, ésta deberá expedir de oficio el correspondiente certificado del silencio.
- Especialidades en el procedimiento sancionador
Por primera vez, en el ámbito de los procedimientos iniciados por denuncia, la LPAC regula el procedimiento de clemencia, en virtud del cual en casos en que el denunciante haya participado en la comisión de la infracción administrativa y existan otros infractores, éste quedará eximido del pago de la multa o sanción pecuniaria equivalente, siempre y cuando fuese el primero en aportar los elementos de prueba necesarios para iniciar el procedimiento cuando la Administración no disponga de dichos elementos y se haya reparado el perjuicio causado. En caso de no cumplirse con ambos requisitos, la Administración minorará el importe de la sanción siempre y cuando los elementos de prueba proporcionados aportenun valor añadido significativo en relación con los que disponga la Administración.
Por otro lado, también se incorpora otra novedad relacionada con el inicio de los procedimientos sancionadores, estableciendo que no podrán iniciarse nuevos procedimientos sancionadores por infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, mientras no haya recaído una primera resolución sancionadora, con carácter ejecutivo.
- De la revisión de los actos en vía administrativa
En los supuestos en que confluyan varios recursos sobre un acto administrativo, alguno de los cuales ya haya sido resuelto pero impugnado por la vía contenciosa, la Administración podrá acordar la suspensión de todos los demás recursos en tanto no recaiga sentencia judicial sobre dicha impugnación.
Por otro lado, en relación con el recurso de alzada que ya se preveía en la anterior normativa, la LPAC establece que en casos de actos presuntos (silencio administrativo), el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo. De este modo, ya no será necesario el transcurso de los 3 meses que preveía la normativa anterior.
Finalmente, la LPAC ha dejado de contemplar las reclamaciones previas en la vía civil y laboral, debido a la escasa utilidad que las mismas han demostrado tener en términos prácticos.
- De la iniciativa legislativa y la potestad normativa de la Administración Pública.
La LPAC establece las formas en las que la ciudadanía puede participar en el proceso de elaboración de normas. En este sentido, con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma.
No obstante, sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, la administración competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.
A efectos de hacer efectiva dicha participación ciudadana, la consulta, audiencia e información públicas deberán realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia.
Finalmente, la LPAC prevé que podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.
- Otros
Finalmente, en aras a reforzar los principios de transparencia y seguridad jurídica a que hemos ido haciendo referencia anteriormente, dejar constancia de que en el ámbito estatal, y como medida principalmente destinada a las personas jurídicas, la LPAC fija una fecha común de entrada en vigor (que será o bien enero o bien junio del año en cuestión) de las normas que impongan obligaciones a profesionales y empresas para el desarrollo de su actividad económica o profesional, lo cual permitirá una mayor posibilidad de planificación de su actividad con mayor certidumbre y con la oportunidad de adaptarse mejor a los cambios normativos.
