El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO), a través de la Subdirección General de Evaluación Ambiental de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, ha presentado una nueva herramienta cartográfica que permite identificar las áreas del territorio que, a su juicio, presentan mejores condiciones ambientales para la implantación de energías renovables. Se trata de dos mapas (uno para la energía eólica y otro para la solar fotovoltaica) que muestran una zonificación del territorio teniendo en cuenta distintos valores ambientales¹.
En ellos se determina la sensibilidad ambiental de cada punto geográfico, grafiando en color más oscuro las zonas de mayor sensibilidad ambiental -y que, por tanto, en principio no serían recomendables para implantar aquel tipo de instalaciones- y en color más claro las de menor sensibilidad. Además, a cada punto geográfico le corresponde un índice de sensibilidad que resulta de la suma o superposición de los diferentes datos o factores con relevancia ambiental de que se dispone: núcleos urbanos, masas de agua y zonas inundables, Planes de conservación y recuperación de especies amenazadas, Red Natura 2000, impacto visual, hábitats de interés comunitario, humedales de importancia internacional, Zonas de Especial Protección de Aves, etc. Así, el índice de sensibilidad ambiental resultante para cada punto geográfico va desde 0 (sensibilidad máxima, color más oscuro) a 10.000 (sensibilidad baja, color más claro). El mapa también permite visualizar los indicadores ambientales tenidos en cuenta en relación a cada punto geográfico concreto.
El objetivo es que sea una herramienta orientadora, de actualización periódica, para que los responsables de planificación y promotores de estos proyectos puedan tener en cuenta los criterios adecuados desde el inicio de su tramitación, facilitando la identificación de los valores ambientales que puedan afectar las decisiones de ubicación o diseño de los mismos. Aun así, se insiste en que los resultados de la herramienta se han de tomar únicamente como una recomendación y no eximen del pertinente procedimiento de evaluación ambiental al que deberá someterse cada instalación en su caso.
Estos mapas pueden llegar a tener cierta utilidad a la hora de iniciar la tramitación de las distintas autorizaciones administrativas a que están sujetas las instalaciones de producción de energías renovables, y que se supeditan a la previa evaluación ambiental.
Sin embargo, resultaría difícil para el Estado que este instrumento se acabase convirtiendo en un plan territorial que supusiera realmente una guía para los promotores de los proyectos. Aparte de las previsibles disputas competenciales, y de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE, si el plan pretendiera tener efectos orientadores relevantes estaría en sí mismo sujeto a Evaluación Ambiental Estratégica.
En efecto, según la sentencia del TJUE del 25 de junio de 2020 (C-24/2019), incluso planes territoriales de efectos no vinculantes, están sujetos a la Directiva 2001/42/CE, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (evaluación ambiental estratégica).
El caso que se planteó al Tribunal de Justicia se refería a una autorización urbanística que se concedió para la instalación de unos aerogeneradores en una región de Bélgica. Para la autorización se aplicó una Orden del Gobierno flamenco sobre salud medioambiental, que establecía algunas consideraciones para la instalación de aerogeneradores como la proyección de sombra o el ruido, y también una Circular de 2006 que contenía indicaciones para la selección de la ubicación de estos aerogeneradores.
El Tribunal de Justicia concluye que tanto la Orden como la Circular del Gobierno deben considerarse planes y programas a efectos de la Directiva 2001/42/CE. Esto puede llamar la atención ya que, según el artículo 2 de la Directiva, para considerarse planes o programas hay dos requisitos:
Y no había dudas que la Orden y la Circular cumplían el primero; sin embargo, y con respecto el segundo, considera el Tribunal que el requisito se debe interpretar de manera amplia atendiendo al contexto y objetivo de la norma. En este sentido, aunque la Directiva no contenga disposiciones específicas relativas a políticas o a normativas generales, “el hecho de que el acto persiga un objetivo de transformación de una zona geográfica ilustra su dimensión planificadora y no impide su inclusión”. Así pues, la Orden y la Circular se considerarán dentro del concepto de planes y programas.
Para el Tribunal tampoco ofreció dudas que la Orden y la Circular podían tener efectos significativos en el medio ambiente al decir que, “aunque la Orden y la Circular no parecen constituir un conjunto completo de normas relativas a la instalación de aerogeneradores, (…) el conjunto de criterios y condiciones debe entenderse de manera cualitativa y no cuantitativa”. Su conclusión es que ambas se deberían haber sometido a una evaluación ambiental previa.
Por último, sobre la consecuencia jurídica que se desprende de estas consideraciones, el Tribunal establece que “en virtud del principio de cooperación leal, los Estados miembros están obligados a eliminar las consecuencias ilícitas de tal violación del Derecho de la Unión. (…) Esto puede consistir en la suspensión o anulación de ese plan o programa (…) así como la revocación o suspensión de una autorización ya concedida”. Esto significa que tanto la Orden y la Circular como la autorización concedida se deberían anular.
La amplia interpretación que realiza la sentencia permite concluir que si la herramienta cartográfica presentada por el Ministerio fuese más completa en las orientaciones y no consistiera básicamente en delimitar las zonas sensibles en las que la autorización de nuevas instalaciones contará con graves dificultades, su elaboración quedaría sujeta a Evaluación Estratégica. Esto es así porque aunque esta zonificación no sea exigida por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, tendría vocación de carácter transformador. Además, no es necesario que sean un conjunto completo de normas para tener la obligación de someterse al procedimiento de evaluación ambiental. El Ministerio anuncia en su web que irá mejorando la herramienta; pero si esta deja de ser un mero resumen de planes y elementos de hecho ya existentes, y pretender orientar e influir en la decisión sobre la ubicación de nuevas instalaciones, habría que plantearse la necesidad de que se someta a evaluación de impacto ambiental.
Por otra parte, hay que tener en cuenta que, por ejemplo, en el caso de Cataluña, ya existe una normativa específica, el Decreto Ley 16/2019, que establece unos detallados criterios para la implantación de parques eólicos y plantas solares fotovoltaicas. Así pues, el instrumento del Ministerio, tal como está configurado actualmente, no debería vincular a la Ponencia de energías renovables, órgano competente según la citada norma para determinar la viabilidad de los emplazamientos de nuevos parques eólicos y plantas solares fotovoltaicas.
¹ https://sig.mapama.gob.es/geoportal
Para ver los mapas hay que ir a: 1) Tabla de contenidos; 2) Añadir servicio; 3) Dentro del “Árbol de servicios”, entrar en las siguientes carpetas: Calidad y evaluación ambiental > Evaluación ambiental > Modelo de zonificación.
