El sector audiovisual deberá asumir cuanto antes las nuevas reglas que introduce la recién aprobada Ley General de Comunicación Audiovisual (LGCA) y aprender a convivir con ellas para afrontar los nuevos desafíos que se avecinan. Resumimos, en 8 puntos, las modificaciones más relevantes.
Con más de año y medio de retraso en la transposición de la Directiva (UE) 2018/1808 de Servicios de Comunicación Audiovisual, y una denuncia de la Comisión Europea ante el Tribunal de Justicia de la UE por dicho retraso, finalmente ha visto la luz la nueva Ley General de Comunicación Audiovisual (Ley 13/2022, de 7 de julio - LGCA). Con su publicación se cumple, además, con una de las acciones del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia del Gobierno, en el componente “España, Hub audiovisual de Europa”.
La LGCA, heredera de la referida directiva, busca actualizar la regulación audiovisual ante la irrupción de nuevos agentes, la diversificación de formatos audiovisuales y la fragmentación de la audiencia, creando nuevas categorías de servicios, equiparando algunas obligaciones entre los distintos prestadores, modificando el régimen de financiación de RTVE, prestando especial atención a la protección de los menores y garantizando la diversidad cultural, lingüística y de género, a través de la promoción -y financiación- de obra europea. Asimismo, la ley sigue promoviendo en mayor medida la autorregulación y la corregulación en el ámbito audiovisual.
En definitiva, la nueva LGCA pretende desarrollar de forma ordenada un mercado audiovisual más equilibrado y contribuir a establecer unas reglas más acordes con el panorama audiovisual global en el que todos los prestadores de servicios compiten por una misma audiencia.
No ha sido fácil su tramitación y, como siempre ocurre en este sector, conjugar los intereses contrapuestos de operadores tradicionales, nuevos agentes como las plataformas OTT, productores audiovisuales, comunidad cinematográfica, asociaciones de usuarios y, también, partidos políticos, ha generado más de una polémica. A pesar de una tramitación parlamentaria abrupta en su fase final, la ley ha tenido, en su conjunto, el consenso necesario a lo largo de las distintas fases de su gestación, al amparo de la directiva comunitaria Sin ánimo de entrar al detalle ni de repasar toda la norma, a continuación, se resumen las modificaciones más significativas en ocho puntos y una mención final a su entrada en vigor y su normativa de desarrollo:
Mientras que la anterior ley audiovisual (Ley 7/2010) ya derogada se centraba sobre todo en la TDT en abierto (televisión lineal), la nueva ley mira también en detalle a las plataformas de pago en streaming, y alcanza a los servicios de intercambio de videos a través de plataformas y hasta a los usuarios de especial relevancia que empleen servicios de intercambio de vídeos a través de plataforma (los llamados influencers). Todos los anteriores, siempre que estén establecidos en España según los criterios de la LGCA, deberán inscribirse en el nuevo Registro estatal de prestadores del servicio de comunicación audiovisual, de prestadores del servicio de intercambio de vídeos a través de plataforma y de prestadores del servicio de agregación de servicios de comunicación audiovisual.
A este respecto conviene recordar que la norma audiovisual se basa en el principio de país de origen, consagrado en la directiva, según el cual un prestador de servicios quedará bajo el ordenamiento jurídico y la jurisdicción del Estado miembro en el que esté establecido. Ello supone que las modificaciones regulatorias que impone la LGCA a las plataformas que prestan servicios audiovisuales en streaming aplicarán a las que estén establecidas en España (como Movistar Plus+, Filmin o FlixOlé, entre otras) pero no a las que no lo están (como Netflix, Amazon Prime Video, HBO, Hayu, Starzplay o Disney+, entre otras), salvo que ofrezcan servicios específicamente dirigidos a España, en cuyo caso, como excepción al principio de país de origen, les aplicarán solo algunas obligaciones relativas a la financiación anticipada de obra europea, además de la aportación a la financiación de la Corporación RTVE.
Respecto a la cuota de emisión, se mantiene la obligación para los prestadores del servicio de comunicación audiovisual televisivo lineal de reservar, del tiempo de emisión anual de su programación, al menos: (i) el 51% a obras audiovisuales europeas; de ese porcentaje, como mínimo el 50% se reserva a obras en castellano o en alguna de las lenguas oficiales de las comunidades autónomas; y, como novedad, de esta subcuota, RTVE reservará un mínimo del 15% a obras audiovisuales en alguna de las lenguas oficiales de las comunidades autónomas, teniendo en cuenta la población y reservando, al menos, un 10% para cada una; y (ii) el 10% a obras europeas de productores independientes (el 50% producidas en los últimos 5 años).
Además, el texto establece que aquellas comunidades autónomas que tengan lengua oficial podrán regular obligaciones adicionales para los prestadores del servicio público de comunicación audiovisual en sus correspondientes ámbitos autonómicos.
En el caso de los prestadores del servicio de comunicación audiovisual televisivo a petición deberán reservar, al menos, un 30% de su catálogo a obras europeas; la mitad (15%) deberán ser obras en lenguas oficiales en España y, de esa subcuota, el 40% deberán ser obras audiovisuales en alguna de las lenguas oficiales de las comunidades autónomas, teniendo en cuenta la población y reservando, al menos, un 10% para cada una de ellas.
Varias de las medidas mencionadas que contribuyen a fomentar la promoción de las lenguas cooficiales y proteger su uso se introdujeron durante la tramitación parlamentaria, así como la disposición adicional quinta titulada “Promoción de las lenguas oficiales de las Comunidades Autónomas” y que incluye la creación de un fondo de ayuda al doblaje y subtitulado en lenguas cooficiales, o la creación de un fondo de ayudas entre el Estado y las comunidades autónomas que será transferido a los organismos competentes. A pesar del consenso que se alcanzó respecto de dichas medidas, muchos de los grupos políticos que las promovieron acabaron votando en contra de la LGCA en protesta por los cambios introducidos a última hora por el partido socialista y el gobierno en relación con la definición de productor independiente, a la que luego nos referiremos.
Respecto de la obligación de financiación anticipada de obra europea, RTVE deberá destinar el 6% de sus ingresos computables (igual que hasta ahora) a la financiación anticipada de obra audiovisual europea, bajo ciertas condiciones, entre las que destacan: (i) la reserva del 70%, sobre el total de la obligación de financiación, a la producción independiente, en castellano o en alguna de las lenguas oficiales de las comunidades autónomas, con una reserva expresa del 15% de dicha subcuota para las de las comunidades autónomas, otra reserva expresa de, al menos, el 10% para cada una de ellas y un mínimo del 30% de la subcuota para obras audiovisuales dirigidas o creadas exclusivamente por mujeres; (ii) un mínimo del 45% del total deberá destinarse a películas cinematográficas de producción independiente, de cualquier género, en cualquiera de las lenguas oficiales del Estado o de las comunidades autónomas; y (iii) un mínimo del 12% del total deberá destinarse a animación y documentales.
En el ámbito privado, una novedad relevante es la ampliación de las obligaciones de financiación de obra audiovisual europea a los prestadores del servicio de comunicación audiovisual televisivo no solo lineal, sino también a petición, y a los prestadores de estos servicios no establecidos en España que tengan su sede en otros Estados miembros, siempre que dirijan parte de sus servicios específicamente a una audiencia en España, esto es, plataformas como Netflix, Disney+ o Amazon Prime Video.
Respecto de estos prestadores privados, su obligación de contribución a la financiación anticipada de obra europea dependerá de sus ingresos computables por la prestación de servicios audiovisuales en territorio español y: (i) será del 5% de dichos ingresos, si estos son superiores a 50 millones de euros; debiendo destinarse a producción independiente, en lenguas oficiales, a obras dirigidas o creadas por mujeres y a películas cinematográficas independientes, en los mismos porcentajes mencionados para la televisión pública; (ii) será del 5% de dichos ingresos, si estos se sitúan entre 10 y 50 millones de euros; con reserva del 70% para la producción independiente en lenguas oficiales; y (iii) quedarán exentos si los ingresos computables son inferiores a 10 millones de euros.
La financiación a la obra audiovisual europea puede ser directa o a través de la compra de derechos de explotación y/o contribuyendo a los fondos de protección y promoción de la cinematografía y el audiovisual previstos en los artículos 19.3 y 36 de la Ley 55/2007, del Cine.
Especial mención merece la polémica en torno a la definición de “productor independiente”, modificada durante la tramitación parlamentaria, y que ha generado una auténtica zozobra en la comunidad cinematográfica. Las principales asociaciones del sector, la Academia de Cine, directores, productores y actores, entre otros, así como la gran mayoría de los partidos no nacionales, se manifestaron de manera rotunda contra la modificación de la definición de productor independiente introducida a última hora por el grupo socialista, por la que una productora vinculada a un grupo audiovisual puede ser considerada como independiente respecto de aquellos contenidos que realice por iniciativa propia, o por encargo, para un grupo distinto de aquél con el que esté vinculada. Por ejemplo, un productor vinculado al grupo Mediaset podrá ser considerado "independiente" respecto de los contenidos generados para Atresmedia, y viceversa.
Los profesionales del cine y la televisión ya han anunciado un próximo paso en Bruselas y el Gobierno trata de calmar las aguas anunciando que la futura Ley del Cine concretará de manera más restrictiva el concepto de productor independiente.
Sin entrar en la discusión sobre si la definición actual de productor independiente contribuye a generar más concentración en manos de los grandes grupos audiovisuales (plataformas y televisiones), lo cual podría atentar contra el principio de diversidad cultural, llama la atención el resultado final desde un punto de vista puramente técnico. En efecto, desde un punto de vista meramente gramatical, el último inciso en la definición de productor independiente en el artículo 112.1 LGCA no parece muy correcto. Dice dicho artículo que productor independiente es “la persona física o jurídica que no está vinculada de forma estable en una estrategia empresarial común con un prestador del servicio de comunicación audiovisual obligado a cumplir con lo establecido en los artículos 117 a 119 y que asume la iniciativa, la coordinación y el riesgo económico de la producción de programas o contenidos audiovisuales, por iniciativa propia o por encargo, y a cambio de una contraprestación lgos pone a disposición de dicho prestador del servicio de comunicación audiovisual”. Esta definición es prácticamente la misma que recogía la ley anterior, cambiando el orden de algunos elementos. Al haber utilizado esos mismos elementos con idéntico lenguaje, el cambio introducido en la última fase de la tramitación parlamentaria no encaja (sustitución de “un” por “dicho”), puesto que la definición anterior no pretendía establecer ninguna diferencia entre el prestador con el que se mantiene la vinculación y el resto de prestadores, y había coherencia a la hora de describir de manera ordenada los elementos propios que definen al productor independiente. Es muy probable que la intención, a la hora de introducir la enmienda, fuera tocar lo menos posible un texto que se suponía acordado pero lo cierto es que el resultado final no parece muy satisfactorio, máxime considerando la relevancia de la producción independiente en el mundo audiovisual.
Al margen de esta polémica, que afecta de manera inevitable a cualquier mención que realice la LGCA al productor independiente, lo cierto es que la nueva Ley refuerza la promoción de obra audiovisual europea de productores independientes, incrementando las obligaciones de inversión, en los términos ya mencionados.
Uno de los objetivos de la LGCA es incrementar la protección de los menores, obligando a todos los prestadores a facilitar información sobre el contenido que pueda ser perjudicial para ellos mediante sistemas de calificación por edades. Aquellos programas cuya calificación sea "no recomendada para menores de 18 años" sólo podrán emitirse entre las 22.00 h y las 6.00 h.
Las plataformas de intercambio de videos deberán también operar sistemas de verificación de edad y establecer mecanismos para calificar los contenidos en función de la edad. También deberán incluir una funcionalidad para que los usuarios que suban vídeos declaren si dichos vídeos contienen publicidad.
La nueva LGCA amplía la accesibilidad de los contenidos para todos los ciudadanos, extendiendo la obligación a agentes que hasta ahora no estaban cubiertos: servicios de comunicación audiovisual televisivos lineales de acceso condicional; servicios de comunicación audiovisual televisivos a petición; y servicios de comunicación audiovisual sonoros a petición.
Asimismo, con el fin de garantizar la calidad de los contenidos signados, se establece que deberán observar los criterios del Centro de Normalización Lingüística de la Lengua de Signos Española o de los organismos equivalentes de las CCAA que tengan su propia lengua de signos.
Como novedad frente a la actual normativa, se crea un punto único para reclamaciones relativas a la accesibilidad por parte de los usuarios, que será la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC).
En línea con la directiva, la LGCA sustituye el máximo de 12 minutos de comunicaciones comerciales (anuncios) por hora por un máximo de 144 minutos de publicidad entre las 6:00 y las 18:00, y de 72 minutos entre las 18:00 y las 24:00. El cambio no ocurre respecto del cómputo total, que es el mismo, si no en la distribución de la publicidad por franjas horarias. Esto es, desde un punto de vista cuantitativo, se flexibilizan los límites. A este respecto, alguna asociación denuncia que este cambio podría llegar a generar cierta saturación en las franjas de mayor audiencia afectando entonces a los derechos del público y a los intereses de los anunciantes.
Desde un punto de vista cualitativo, se prohíbe de manera absoluta la publicidad subliminal, la publicidad de tabaco y cigarrillos electrónicos, y aquella que vulnere la dignidad humana o que utilice la imagen de la mujer con carácter vejatorio.
La publicidad de bebidas alcohólicas se restringe a determinadas franjas horarias: la de bebidas de graduación superior a 20 grados, que había desaparecido en la ley anterior, vuelve con la nueva ley si bien solo se podrá emitir entre la 1:00 y las 5:00 horas. Esta limitación se extiende a los servicios radiofónicos y sonoros a petición. La publicidad de alcohol de menos de 20 grados se podrá emitir entre las 20:30 y las 5:00 horas.
La publicidad de esoterismo y paraciencias, juegos de azar y apuestas se mantiene restringida a la franja horaria de 1:00 a 5:00 horas, aunque ahora se establecen algunas excepciones como los juegos de lotería.
En cuanto al servicio de plataforma de intercambio de videos, si bien la norma establece nuevas obligaciones respecto de las comunicaciones comerciales expresas que se visionen, lo cierto es que se elude la responsabilidad de los creadores de contenido comercial encubierto.
Otra novedad destacable son las obligaciones para los usuarios de especial relevancia que empleen servicios de intercambio de vídeos a través de plataformas, los llamados influencers (ver nuestro comentario aquí). La nueva ley, recogiendo una recomendación realizada en su día por la CNMC, obliga a la inscripción de estos usuarios de especial relevancia en el Registro estatal, igual que el resto de prestadores de servicios de comunicación audiovisual o de intercambio de videos a través de plataforma, así como a tomar determinadas medidas destinadas a proteger a los menores siempre que: (i) se obtengan unos ingresos significativos a través de esta actividad económica; (ii) el influencer sea el responsable editorial de los contenidos; (iii) la actividad alcance al público en general pudiendo tener impacto sobre él; (iv) se pretenda informar, entretener o educar a través de la distribución de contenidos audiovisuales; y (v), como el resto de servicios de comunicaciones audiovisuales, la actividad se desarrolle sobre redes de comunicaciones electrónicas y el usuario de especial relevancia esté establecido en España.
La LGCA también incorpora modificaciones a la Ley 8/2009, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española, para establecer que la financiación de RTVE se realice con aportaciones de todos los agentes presentes en el mercado audiovisual que compiten por la misma audiencia, eliminando, por fin, a los operadores de telecomunicaciones. Esto es, los prestadores del servicio de comunicación audiovisual televisivo lineal en abierto (3%), lineal de pago (1,5%), a petición (1,5%) y los prestadores del servicio de intercambio de vídeos a través de plataforma (1,5%), con independencia de que estén establecidos en España o en otro Estado miembro de la Unión Europea, siempre que dirijan servicios a España (estos últimos, obviamente, en relación con los ingresos brutos de explotación de la actividad audiovisual en España).
Finalmente, a pesar del ánimo de protección a los usuarios que informa a la nueva LGCA, se ha perdido la obligación que tenían las televisiones de informar de su programación con tres días de antelación, lo cual deja abierta la vía a la contraprogramación.
Entrada en vigor y normativa de desarrollo
Destacar que, según la disposición final novena, algunas previsiones de la LGCA entran en vigor a los tres meses de su publicación (como las medidas que deben adoptar los prestadores de servicios de intercambio de video a través de plataforma en relación con la protección de menores y comunicaciones comerciales), o a lo largo de 2023 (como las obligaciones de financiación anticipada de obra europea o las de accesibilidad o las nuevas aportaciones a la financiación de la Corporación RTVE). Finalmente, a lo largo de la LGCA se hace referencia a la nueva normativa de desarrollo que deberá publicarse (como la que se refiere al nuevo Registro estatal de prestadores de servicios, la que establecerá los requisitos para ser considerado usuario de especial relevancia, la relativa a la promoción y financiación anticipada de obra europea o la relativa a las comunicaciones comerciales).
Carolina Pina
Javier Marzo
