I.- Planteamiento de la cuestión.
Nos preguntamos en este artículo en qué supuestos la Administración pública puede ser responsable por acciones u omisiones en materia de medio ambiente, y cómo se debe articular dicha responsabilidad.
Para dar respuesta a esta pregunta, debemos establecer, con carácter previo, una distinción principal, y es que la actividad de la Administración puede causar dos tipos de daños relacionados con el medio ambiente: por un lado, puede causar un daño a un particular como consecuencia de una actuación relacionada con el medio ambiente (por ejemplo, con ocasión de la concesión de un licencia ambiental a una industria vecina, puede ocasionarse un perjuicio a un particular); dentro de este primer caso, además, cabe distinguir los supuestos en que el perjuicio sea valorable económicamente (por culpa de la licencia ambiental concedida, un vecino ha sufrido un menoscabo económico en su actividad o en su patrimonio) de los supuestos en que no sea valorable económicamente (dicha actividad causa molestias, perjuicio para la salud, etc., pero no tiene una traducción económica). Por otro lado, la Administración, con su actividad (activa u omisiva) puede causar daño al medio ambiente como tal (por ejemplo, un vertido al mar por culpa de una decisión administrativa errónea), sin que ello perjudique de forma directa e individualizada a ninguna persona en concreto.
En el primer supuesto, estaremos ante el escenario de plantear una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, o bien una reclamación por lesión de derechos fundamentales, mientras que en el segundo caso, deberemos plantearnos si cabe ejercitar una acción de responsabilidad ambiental, que persigue restaurar el daño al medio ambiente, entendido como un bien común o de todos.
En este artículo abordaremos exclusivamente el primer supuesto, dejando para un próximo artículo la responsabilidad administrativa ante la causación de un daño al medio ambiente, no sin antes hacer dos puntualizaciones: por un lado, dejar constancia de que en ocasiones pueden darse todos los supuestos de forma acumulada; por otro lado, decir que en casos de máxima gravedad, la conducta administrativa podría ser constitutiva de delito, lo cual no es objeto de análisis en este artículo.
II.- Daños de la Administración a un particular evaluables económicamente.
Entrando a analizar el supuesto de los daños causados por la Administración a un particular como consecuencia de su actuación en materia de medio ambiente, hemos visto que caben dos tipos de acciones, en función de si el daño causado es o no evaluable económicamente. Cuando el perjuicio sea evaluable económicamente podrá entablarse una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, que exige la concurrencia de los siguientes requisitos:
1º.- Que el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizable en relación con una persona o grupo de personas: ello implica que los perjuicios sean reales (no de riesgo ni potenciales ni futuros) y además, cuantificables económicamente (por ejemplo, daños en el patrimonio, costes de reparación de un bien, destrucción de una maquinaria, pérdida de beneficios en una actividad económica, etc.) y atribuibles a un individuo o grupo de individuos (por tanto, no podrá tratarse de daños genéricos, o de daños al dominio público, o bien de forma que no sea posible identificar a los perjudicados de forma clara e indiscutible).
2º.- Que exista relación de causalidad entre el daño causado y la actividad administrativa, ya sea por acción o por omisión: no todo perjuicio que sufra un particular como consecuencia de la actividad administrativa será determinante de un derecho a percibir una indemnización: solamente aquellos casos en que la acción o una omisión administrativa sea realmente determinante del perjuicio a un particular, en adecuada y directa relación de causa-efecto, conllevará el derecho a reclamar una indemnización a la Administración (por ejemplo, la concesión de una licencia sin ajustarse a derecho, la inobservancia de un informe técnico, o la dejación de las competencias en materia de disciplina ambiental). En otro caso (por ejemplo, si existe negligencia del afectado, o concurren otras causas ajenas a la Administración…), no existirá derecho a ser indemnizado.
3º.- Que el particular afectado no tenga el deber jurídico de soportar el daño: este suele ser el requisito más difícil de acreditar en los supuestos de reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración; sin embargo, en el caso de daños a un particular en materia de medio ambiente, la antijuricidad del daño será fácil de discernir en la medida en que las competencias ambientales de las Administraciones vienen definidas por la ley: el daño sufrido por un particular será antijurídico si se ha producido como consecuencia de un acto administrativo contrario a derecho (conceder una licencia sin imponer las prescripciones técnicas adecuadas, por ejemplo) o bien, por no haber ejercitado la competencia legalmente atribuida (por ejemplo, no tramitar un expediente de clausura de una actividad a pesar de darse las circunstancias para ello).
Otro tipo de supuesto es aquél que se refiere a normativa ambiental cuya aplicación provoca un daño a un particular (permisión de una determinada actividad en unas condiciones que provocan un daño a un particular, o declaración de una especie salvaje como protegida que causa daño a animales de granja, por ejemplo); en estos casos, probablemente la antijuricidad del daño no será la cuestión más discutida por la Administración, sinó quizás la prueba de la relación de causalidad.
En definitiva, si se dan los requisitos analizados, el particular podrá reclamar a la administración que le indemnice por los perjuicios económicos causados en su patrimonio; y contra una eventual decisión administrativa denegatoria, puede recurrirse ante los Tribunales.
III.- Daños de la Administración a un particular no evaluables económicamente.
Otro tipo de daños que puede sufrir un particular son aquellos que, no siendo evaluables económicamente, pueden ser tanto o más graves que los económicos: nos referimos a los daños de tipo moral, que supongan molestias, malestar o incluso alteraciones en la salud de las personas (ansiedad, dolor de cabeza, alteración del sueño, vibraciones, ruidos…). En estos casos, no es procedente la vía de la reclamación de responsabilidad patrimonial sino que probablemente deberá ejercitarse una reclamación por violación de los derechos fundamentales a la salud, a la inviolabilidad del domicilio, al medio ambiente saludable, etc.
Este tipo de acciones se puede ejercitar directamente ante los Tribunales mediante un procedimiento especial, más rápido que los ordinarios, y puede conllevar la adopción de medidas cautelares (de suspensión de la actividad nociva, por ejemplo).
El fin último de este tipo de acciones no es reclamar una compensación económica sino la protección del derecho lesionado (por ejemplo, el cierre de un local de ocio excesivamente ruidoso o la imposición medidas correctoras para evitar malos olores en una industria vecina).
En estos casos, la mayor dificultad estriba en determinar si las molestias causadas se deben exclusivamente a la actividad en cuestión, si la Administración ha ejercitado sus competencias de forma razonable, proporcionada y de acuerdo a las normas de tipo formal y material aplicables, y finalmente acreditar que el perjuicio es realmente suficientemente severo como para concluir que el particular no tiene por qué soportarlo.
En definitiva, en cada caso concreto procederá analizar el tipo de perjuicio sufrido, la naturaleza de la reparación que ello conlleva y la concurrencia de los requisitos legales que en cada caso se exigen para optar por el ejercicio de una acción u otra, sin descartar, según el caso, la acumulación de ambas.
