Cuando los Ayuntamientos, al conceder una licencia de obras, incurren en un supuesto de funcionamiento anormal de la Administración y, posteriormente es anulada dicha licencia por los juzgados del orden jurisdiccional contencioso administrativo, podemos encontrarnos ante un supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración.
La responsabilidad patrimonial como consecuencia de la anulación de un acto o resolución administrativa, ha sido matizada y concretada por la jurisprudencia elaborada al efecto sobre la consideración de la antijuridicidad del daño (Sentencias del Tribunal Supremo de 5-02-1996, 29-10-1998, 16-09-1999 y 13-01-2000, entre otras), que condiciona la exclusión de la antijuridicidad del daño por existencia de un deber jurídico de soportarlo, a que la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados.
Puede darse el caso de que, en la tramitación del expediente administrativo, el Ayuntamiento correspondiente infrinja los requisitos preceptivos en la concesión de una licencia de obras o lo haga contraviniendo el planeamiento, sin que en ello participe el interesado afectado, por lo que este, en modo alguno, está obligado a soportar las consecuencias de la nulidad declarada posteriormente por el juzgado, ante las graves irregularidades cometidas y las consecuencias dañosas de la paralización de obras y/o, en su caso, demolición de lo construido.
Es sabido que la responsabilidad de las Administraciones públicas en nuestro ordenamiento jurídico tiene su base en el art. 106.2 de la CE al disponer que los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos; en el artículo 32 y ss. de la Ley 40/2015, y en los artículos 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, y en el ámbito de la Administración local, el art. 54 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local que dispone que “Las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa”.
La jurisprudencia ha reiterado que, para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos los siguientes requisitos: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. c) Ausencia de fuerza mayor. d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta.
Declarada judicialmente la nulidad de un determinado acto administrativo, la obligación de indemnizar al administrado por los perjuicios que le haya ocasionado dicho acto no es automática. La SAN de 11 de noviembre de 2015, recurso núm. 167/2014 dijo que “La obligación de indemnizar no es consecuencia obligada de la simple anulación de las resoluciones administrativas, sin que ello suponga, por otro lado, obstáculo para que tal derecho a ser indemnizado pueda ser reconocido cuando se cumplan los restantes requisitos”. Es decir, tal anulación no genera de manera inmediata y mecánica un derecho a la indemnización, sino que la anulación es condición inicial para que la responsabilidad pueda declararse, pero resulta insuficiente si no concurren los requisitos que la ley establece con carácter general al regular la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas.
El art. 48 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015 establece entre los supuestos indemnizatorios: “c) La modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística” y “d) La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su denegación improcedente”).
La anulación de una licencia ocasiona a su titular unos daños y perjuicios ciertos y determinables que no tiene el deber jurídico de soportar porque, en todo caso, supone la imposibilidad de continuar realizando la actividad autorizada e incluso puede llegarse a la demolición de lo realizado (STS de 9-04-2007). Los requisitos precisos para la apreciación de uno de estos supuestos de responsabilidad patrimonial, fueron señalados por las SSTS de 27-5-2008 y de 9-4-2007: por una parte, los daños ocasionados al titular de la licencia por su anulación; y, por otra, los derivados de la imposibilidad de continuar realizando la actividad previamente autorizada, incluyendo la demolición de lo ya realizado. La lesión puede derivar de una actuación del Ayuntamiento que, con base en una errónea interpretación de las normas urbanísticas, conduce a la nulidad de la licencia por no ser ajustada a derecho.
De acuerdo con lo anterior, solo procederá la indemnización por existencia de una lesión patrimonial causada por el funcionamiento del servicio público municipal cuando no conste a que hubiera concurrido en el caso “dolo, culpa o negligencia graves imputables” a los perjudicados, lo que exoneraría de responsabilidad a la Administración (artículo 48.d) in fine, de la Ley de Suelo de 2015).
Respecto a la cuantía de la indemnización, en el supuesto de anulación de una licencia por haberse otorgado en contra de lo permitido por el plan urbanístico, ha venido señalando la jurisprudencia (Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de octubre de 1999, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 6ª), que tal anulación no priva al titular de la misma de la edificabilidad a que tenía derecho conforme al planeamiento, sino que reduce el exceso que ilegalmente le había sido reconocido por la licencia, lo que, evidentemente, genera responsabilidad patrimonial de la Administración que indebidamente la concedió, a fin de reparar los daños y perjuicios causados con ello, entre los que, sin embargo, no cabe considerar la reducción de la edificabilidad, ya que su titular no tenía derecho a la señalada en la licencia sino a la establecida en el Plan.
En jurisprudencia constante, el Tribunal Supremo, deniega sistemáticamente, en los supuestos de anulación de licencia de obras, compensación alguna por defraudación de expectativas de réditos superiores. En particular, señala que la imposibilidad de obtener los beneficios esperados de la edificación frustrada, en caso de anulación de licencia, obedece al carácter contrario al ordenamiento jurídico de ésta, al que objetivamente responde aquella anulación, de manera que sólo serían indemnizables los perjuicios consistentes en los gastos que la expectativa suscitada por el otorgamiento indebido de la licencia pudo ocasionar.
En el caso de que se haya procedido a la demolición de lo edificado bajo el paraguas de la licencia anulada, la plena indemnidad exigirá abonar el valor de lo construido, el coste de la demolición, los honorarios satisfechos por la elaboración del proyecto, los honorarios correspondientes a la dirección técnica de la obra, las cantidades satisfechas en concepto de tasas municipales por licencia de obras e ICIO, así como, en su caso, una indemnización del daño moral por la privación del domicilio. Si la demolición es parcial, habrá que estar también a la devaluación de la construcción como consecuencia de la pérdida de lo edificado indebidamente y luego demolido.
Federico Vivas Puig
Dpto. Derecho Administrativo
Lealtadis Abogados
