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El pasado 6 de abril se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el Proyecto de Ley para la trasposición de la Directiva (UE) 2015/2302 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, relativa a los viajes combinados y a los servicios de viajes vinculados.

El principal objetivo de la Nueva Directiva Europea se dirige a elevar el nivel de protección de los viajeros, así como a armonizar la normativa existente en el ámbito de las agencias de viajes en todos los Estados Miembros.

Pese a que la Directiva fijaba el 1 de enero de 2018 como fecha límite para su trasposición y el 1 de julio para su entrada en vigor, no fue hasta el 3 de noviembre de 2017 que se publicó el Anteproyecto de Ley, por lo que no ha sido posible acometer la transposición del contenido de la Directiva en el plazo estipulado. Ello ha implicado que se acordara su tramitación por el procedimiento de urgencia, con el objetivo de que las modificaciones correspondientes en la norma puedan estar aprobadas a tiempo para su entrada en vigor en la fecha que marca la Directiva. Este retraso en la aprobación de las modificaciones legales preocupa a las agencias de viajes, que ven cómo aterrizamos en plena temporada turística sin conocer a ciencia cierta cuál va a ser el contenido final de la norma.

En cuanto a las modificaciones que prevé el Proyecto de Ley, las mismas no sólo afectarán a las entidades clasificadas como agencias de viajes, sino que la inclusión del nuevo concepto de “servicios de viaje vinculados” va a extender la aplicación de la norma a todo empresario que facilite la contratación de servicios adicionales al contratado en su punto de venta; ya sea facilitando la selección y pago de dicho servicio adicional en la misma visita del viajero al referido punto de venta (aunque conceptualmente dicha selección y pago deba realizarse por separado para ser considerado como un servicio vinculado); o bien facilitando la contratación de un servicio adicional con otro empresario en un plazo de 24 horas desde la contratación del primer servicio de viaje. Dicha conceptualización como servicios de viaje vinculados (que pretende modernizar el concepto y abarcar las ventas enlazadas online) únicamente se prevé para el caso de que dicho servicio adicional represente una “proporción significativa igual o superior al veinticinco por ciento del valor de la combinación”, eliminando por tanto de la ecuación aquellos servicios adicionales que no tengan una relevancia considerable respecto del servicio principal contratado.

Una novedad muy relevante en el Anteproyecto de Ley es el establecimiento de un régimen de doble garantía:

  • La que ha de dar cobertura al riesgo de insolvencia
  • La puramente contractual, que cubre la correcta prestación del servicio.

En cuanto a la garantía frente a la insolvencia, se establece con el objetivo de que los empresarios respondan ante los viajeros en caso de que se produzca la referida “insolvencia”. Sin embargo, la vaguedad e imprecisión en la definición del término (“tan pronto como sea evidente que por la falta de liquidez de los organizadores o de los minoristas los servicios de viaje dejen de ejecutarse, no vayan a ejecutarse o vayan a ejecutarse sólo en parte, o cuando los prestadores de servicios requieran a los viajeros pagar por ellos”) preocupa a las agencias de viajes, ya que la indeterminación de dicho concepto dificulta la interpretación sobre cuándo debe entrar en juego la referida garantía.

Asimismo, la garantía frente a la insolvencia se extiende a los servicios de viaje vinculados, debiendo los empresarios proceder a su constitución para cubrir el reembolso de los pagos realizados por los viajeros en aquellos supuestos en los que dichos servicios de viaje no se ejecuten “a consecuencia de su insolvencia”.

Respecto de su configuración, el Proyecto de Ley viene a determinar la competencia de las comunidades autónomas para la regulación de las garantías financieras por insolvencia, lo que hubiera derivado en una nueva dispersión normativa autonómica que, sin embargo, fue atajada por el acuerdo adoptado ya en 2017 por la Comisión Sectorial de Turismo (a través de la Mesa de Directores Generales de Turismo de las Comunidades Autónomas), según el cual se establecían unos criterios armonizados para la adopción de garantías. Ello, como consecuencia de que la Comisión Europea alertara en 2014 sobre el incumplimiento de España en cuanto a la regulación de las garantías que fijaba la Directiva de Viajes Combinados anterior.

En este sentido, según el referido acuerdo, la garantía por insolvencia deberá calcularse aplicando el 5% sobre el volumen de negocios derivado de los ingresos por venta de viajes combinados alcanzado por el organizador o minorista en el ejercicio anterior, fijándose, además, un importe mínimo de 100.000 euros. Dicha fijación de un importe mínimo ha sido criticada por parte de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), al poder implicar ello una barrera de entrada para nuevas agencias de viajes.

Por su parte, el Proyecto de Ley mantiene la garantía por responsabilidad contractual, que vendría a responder del efectivo cumplimiento de las obligaciones derivadas de la prestación de los servicios contratados. Dicha garantía puede suponer mayores implicaciones para los operadores del sector, que no ven con buenos ojos que se mantenga dicha previsión en la norma cuando la misma no es exigida por parte de la Directiva; previsión que también ha sido interpretada por la CNMC como una posible restricción a la libre competencia, al entender que no se exige en otros estados miembros y deja en una situación de desventaja competitiva a las agencias de viajes que operan en territorio español.

Otra de las preocupaciones principales que se derivan de la nueva normativa para las agencias de viajes es la responsabilidad solidaria entre organizadores y minoristas que establece el artículo 161 del Proyecto de Ley, por lo que respecta al correcto cumplimiento de las obligaciones que se derivan de los servicios de viaje contratados. En este sentido, pese a que el borrador de la norma reconoce el derecho de repetición frente al operador que efectivamente haya incurrido en dicho incumplimiento, debería procederse a la delimitación del ámbito de responsabilidad de ambos operadores, en la medida en que sería desproporcionado exigir la misma responsabilidad al organizador y al minorista cuando la agencia de viajes actúa como mera intermediaria entre el organizador y el viajero. Sobre todo, teniendo en cuenta que la Directiva contempla el establecimiento de la responsabilidad del minorista como una posibilidad (a diferencia del organizador que debe ser responsable en todo caso), dejando en manos de los Estados Miembros la facultad para la inclusión de dicho régimen solidario en la norma.

Sería recomendable, en resumen, que el texto definitivo de la norma delimitara con mayor precisión el ámbito objetivo y subjetivo de la insolvencia objeto de la mencionada garantía, así como los operadores turísticos obligados a la misma. En todo caso, el legislador debería replantearse en el trámite de enmiendas: (a) si un sistema de doble garantía es necesario o conveniente; y (b) en caso de mantenerse la mencionada doble garantía, el régimen solidario de la garantía entre mayoristas y minoristas, o cuanto menos un reparto de responsabilidades en función del valor del correspondiente servicio implicado en el viaje.

Las anteriores modificaciones normativas son las que, principalmente, van a tener una mayor repercusión tanto económica como en términos de responsabilidad para las agencias de viajes. Sin embargo, las nuevas obligaciones para las agencias no terminan aquí, sino que la Directiva prevé toda una serie de mejoras en los derechos reconocidos a los viajeros, como la regulación sobre la posibilidad de cesión del contrato de viaje combinado, las restricciones en los incrementos de los precios por la repercusión de aumentos en los costes, y las modificaciones en los derechos de resolución, cancelación y desistimiento antes del viaje, que van a implicar consecuencias adicionales de gran relevancia para el desarrollo de la actividad de comercialización que llevan a cabo las agencias de viajes.

Habrá que esperar para conocer cuál será el contenido del texto final, y si las modificaciones interesadas por los operadores a través de las enmiendas presentadas por las diferentes agrupaciones son efectivamente atendidas por el legislador, lo que sería deseable en aras de facilitar y favorecer la actividad turística y la seguridad jurídica para un sector tan relevante para la economía española como el turístico.

Laura García Gómez

Departamento de Turismo y Hoteles de Garrigues