El pasado 21 de enero de 2020, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (“TJUE”) dictaminó que los tribunales económico-administrativos españoles no son un “órgano jurisdiccional” de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (“TFUE”) (asunto C-274/14).
El artículo 267 del TFUE establece que “El Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para pronunciarse, con carácter prejudicial: a) sobre la interpretación de los Tratados; b) sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión” y añade que “Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir al Tribunal que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo”.
En el caso de autos, fue el Tribunal Económico-Administrativo Central (“TEAC”) quien solicitó al TJUE, en el marco de un litigio relativo al régimen español de amortización fiscal, que beneficiaba a las empresas españolas adquirentes de una participación significativa en empresas extranjeras, y que había sido declarado ilegal por la Comisión Europea, que se pronunciase sobre la nulidad de dicho régimen y sus consecuencias.
No obstante, y siguiendo la línea de lo apuntado por el Abogado General Hogan, el TJUE no entra a resolver las dudas del TEAC porque considera que no se ha superado el filtro de la admisibilidad, al no gozar el TEAC de legitimación activa conforme al artículo 267 del TFUE.
En este sentido, y según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para dilucidar si el organismo remitente de una cuestión prejudicial tiene la condición de “órgano jurisdiccional” a efectos del artículo 267, se han de considerar los siguientes factores: el origen legal del organismo, su permanencia, el carácter obligatorio de su jurisdicción, el carácter contradictorio del procedimiento, la aplicación por parte del organismo de normas jurídicas, y su independencia. Por lo que respecta al TEAC, el TJUE aprecia que “no cabe duda de que cumple los criterios”, con la única excepción del criterio de independencia, donde radica el debate.
Por un lado, el TJUE señala que el concepto de “independencia” comporta un aspecto de índole externa, que supone el ejercicio de funciones con plena autonomía, sin estar sometido a ningún vínculo jerárquico o de subordinación y sin recibir órdenes ni instrucciones, “estando así protegido de injerencias o presiones externas que puedan hacer peligrar la independencia en el enjuiciamiento por sus miembros de los litigios de los que conozca e influir en sus decisiones”. A este respecto, añade el TJUE que la inamovilidad de los miembros del órgano en cuestión constituiría una garantía inherente a la independencia judicial.
Por otro lado, también existe un aspecto de índole interna que se asociaría al concepto de “imparcialidad” y que exige “el respeto de la objetividad y la inexistencia de cualquier interés en la solución del litigio que no sea el de la estricta aplicación de la norma jurídica”.
En este punto, el TJUE, apartándose explícitamente de jurisprudencia existente, rechaza que el TEAC pueda ser considerado un órgano jurisdicccional independiente conforme a lo requerido por el TFUE.
Así, el en el asunto Gabalfrisa (sentencia de 21 de marzo de 2000, asuntos acumulados C-110/98 a C-147/98), el TJUE había admitido una cuestión planteada por el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Cataluña sobre la base de que la legislación española aplicable a los TEA garantizaba la separación funcional entre los servicios de la Administración tributaria responsables de la gestión, liquidación y recaudación, por una parte, y, por otra, los TEA, que resuelven las reclamaciones presentadas contra las decisiones de dichos servicios sin recibir instrucción alguna de la Administración. Para el TJUE, lo anterior confería a los TEA la independencia necesaria para ser considerados “órganos jurisdiccionales” a efectos del artículo 267, a pesar de que sus miembros fueran nombrados (y destituidos) por el Ministro de Economía.
Sin embargo, el TJUE indica ahora que “esos razonamientos deben revisarse”, y, sobre la base de los dos aspectos que entraña el concepto de “independencia” concluye que el TEAC no satisface el requisito. En concreto, el TJUE considera que la legislación nacional aplicable no garantiza que el Presidente y los vocales del TEAC se encuentren exentos de presiones externas, directas o indirectas (los miembros del TEAC son elegidos por el Consejo de Ministros y su recusación no se limita, como exige el principio de inamovilidad, a ciertos supuestos excepcionales). Por otro lado, los vínculos orgánicos y funcionales que existen entre el TEAC y el Ministerio de Economía y Hacienda se oponen, de acuerdo con el TJUE, a que se le reconozca a dicho órgano la cualidad de tercero en relación con dicha Administración. Concretamente, el hecho de que sea el Director General de Tributos el encargado de interponer recursos extraordinarios para la unificación de doctrina cuando es al mismo tiempo parte de la Sala que conoce dichos recursos pone en duda que el TEAC tenga la condición de tercero con respecto a los intereses en litigio.
El TJUE recuerda que la independencia de los órganos judiciales nacionales “resulta esencial para el buen funcionamiento del sistema de cooperación judicial ínsito en el mecanismo de remisión prejudicial” (párrafo 56 de la sentencia). Además, defiende que la existencia de recursos judiciales ante la Audiencia Nacional y el Supremo contra las resoluciones que adoptan los TEA permite garantizar la efectividad del mecanismo de remisión prejudicial previsto en el artículo 267 TFUE y la unidad de interpretación del Derecho de la Unión.
El concepto de “órganos jurisdiccionales” a efectos del 267 TFUE está en continua evolución y será preciso analizar la legitimación activa del remitente caso por caso, como este asunto demuestra.
De hecho, en anteriores ocasiones se ha llegado a criticar la flexibilidad con la que se trataba este concepto por el Tribunal (el Abogado General Colomer en sus conclusiones el asunto C-17/00, consideraba la jurisprudencia al respecto “casuística, muy elástica y poco científica”, e ironizó con que sería incluso posible admitiruna cuestión prejudicial “suscitada por Sancho Panza como gobernador de la ínsula de Barataria”).
En esta línea, autoridades de competencia nacionales han sido consideradas en anteriores ocasiones por el TJUE “órganos jurisdiccionales” a efectos del 267, pero, como afirma el Tribunal en este último pronunciamiento, esta es una cuestión que depende únicamente del Derecho de la Unión y que puede variar según el supuesto concreto. En este sentido, la propia Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (“CNMC”) planteó recientemente una cuestión prejudicial sobre el Acuerdo Marco de la Estiba en el contexto de un procedimiento sancionador (la decisión de la CNMC por el que se eleva la cuestión se puede consultar aquí), por lo que estaremos atentos a su desarrollo ante el TJUE y os informaremos en este blog.
María López Ridruejo y Marta Simón
